Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Pós-Burocrático: reflexões sobre a burocracia estatal


 

Autoria: Paulo Henrique Ramos Medeiros

Resumo

O artigo discute a burocracia como mecanismo institucional de governança, em termos da
administração do aparato do Estado, propondo-se a refletir sobre a trajetória do modelo
burocrático. Parte-se da conceituação inicial do modelo, conforme proposto por Max Weber,
como forma de dominação racional-legal e mecanismo de combate ao patrimonialismo,
passando por suas limitações e crises, até suas inovações mais recentes, como mecanismo de
gestão do aparelho do Estado no contexto da Nova Administração Pública, que supostamente
estaria delineando um modelo intitulado de “pós-burocrático”.

Conclui que ainda não houve
mudança do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma, capaz de suplantar seus
fundamentos básicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e legitimidade
utilizadas: a prática na administração governamental mostra que os preceitos da Nova
Administração Pública ainda convivem lado a lado com a burocracia tradicional.

1. Introdução
O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da
burocracia. O modelo de administração pública burocrática foi adotado em muitos países
visando substituir esse tipo de administração, na qual os patrimônios público e privado eram
confundidos, criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade para o aparecimento do
clientelismo, nepotismo, empreguismo e até mesmo da corrupção (FERREIRA, 1996). A
implantação do modelo burocrático buscou, principalmente, combater essa prática.

A burocracia representaria um tipo de administração pública que se justificava na
Europa, na época do Estado liberal (Séculos XVIII e XIX), como um antídoto ao
patrimonialismo, mas que, de acordo com Bresser Pereira (1998b), hoje não mais se
justificaria, pelo menos em sua forma tradicional. Esse tipo de visão trouxe à tona debates em
torno de quais modos de administração melhor se adaptariam ao Estado moderno, que deveria
atuar ante as demandas cada vez mais exigentes dos usuários-cidadãos (BRESSER PEREIRA,
1998a).

Essas discussões acerca de uma suposta lentidão e ineficiência dos Estados que
mantinham, ainda no Século XX, seus aparatos sob a forma burocrática tradicional
(BRESSER PEREIRA, 1998a), veio confirmar as limitações que desde a década de 60 já
vinham sendo expostas por estudiosos como Michel Crozier (1981).

Ao identificar os “vícios
burocráticos” – as limitações do modelo –, esse autor, apesar de estar imerso num contexto
sócio-cultural francês, conseguiu retratar de modo fiel o “fenômeno burocrático” e propor
uma teoria mais geral para sua compreensão.

Além de estar limitado por suas próprias deficiências (BRESSER PEREIRA,
1998a), o modelo burocrático teria sofrido o ataque natural do tempo, ou seja, a mudança ao
longo do Século XX quanto ao papel do Estado, de executor a regulador, cada vez mais
exigido por demandas complexas num mundo globalizado, mostrou que um repensar sobre a
eficácia desse modelo se fazia necessário. Passou-se, então, a se questionar o modelo
burocrático como não sendo o mais apropriado mecanismo institucional de governança para
gerir as estruturas do Estado (LANE, 2000).

Abrucio (1997) observa que, para responder a essas limitações do modelo
burocrático weberiano, houve a adoção de certos padrões “gerenciais” na administração
pública, inicialmente, e com mais vigor, em alguns países do mundo anglo-saxão (Grã-
Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia) e, depois, na Europa continental e Canadá. Essas mudanças nos padrões de gestão das instituições públicas de diversos países
foram notadas, a partir de meados da década de 80, por estudiosos da área de organizações,
dando origem a uma série de doutrinas administrativas que vêm permeando, desde então, as
discussões em torno das reformas no aparato do Estado.

Esses novos modelos teóricos acerca da gestão do Estado conformaram o que se
convencionou chamar de “Nova Administração Pública” (FERLIE et al., 1996; BARZELAY,
2001). Esse fenômeno organizacional está orientado para a substituição do modelo clássico
weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexível e mais
próximo das práticas de gestão do setor privado, conhecido como “administração pública gerencial”. No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicação do
“Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado” (BRASIL, 1995), documento com uma
série de diretrizes a serem implementadas na administração pública brasileira.

Além dessas discussões em torno das teorias da Nova Administração Pública, no
campo de estudos organizacionais essa temática pode ser relacionada com formas de
organização ditas “pós-modernas” (CLEGG; HARDY, 1998). Nesse contexto pós-moderno,
apesar de se aclamar a existência de uma possível ruptura com o modelo burocrático de
organização em seus moldes tradicionais (BURREL, 1998), ainda não há consenso sobre a
efetiva troca da racionalidade formal do modelo originalmente proposto por Weber (2000) por
algum novo tipo de racionalidade que estaria sendo utilizada atualmente nas organizações.

Dentro desse contexto, o presente trabalho tem seu foco no estudo da burocracia como mecanismo institucional de governança, em termos da administração do aparato do
Estado, propondo-se a refletir sobre a trajetória do modelo burocrático. Parte-se da
conceituação inicial do modelo, conforme proposto por Max Weber (2000), como forma de
dominação racional-legal e mecanismo de combate ao patrimonialismo, passando por suas
limitações e crises, até suas inovações mais recentes, como mecanismo de gestão do aparelho
do Estado, na chamada “Nova Administração Pública”, que supostamente estaria delineando
um modelo intitulado de “pós-burocrático”.

Nas reflexões que se seguem serão abordados os seguintes tópicos:

a) os conceitos que definem o modelo proposto por Max Weber;
b) as limitações e as crises do modelo burocrático;
c) as mudanças propostas à administração burocrática tendo em vista os
movimentos de Reforma do Estado e o discurso da Nova Administração Pública;
d) as perspectivas sobre a existência de um suposto modelo pós-burocrático de
gestão, visualizado sob o enfoque da teoria organizacional.

2. AS CARACTERÍSTICAS WEBERIANAS DO MODELO BUROCRÁTICO

Entre 1889 e 1920, como resposta intelectual à emergência de uma sociedade de
classes oriunda da Revolução Industrial (TRAGTENBERG, 1992), Max Weber produziu suas
teorias, fazendo a passagem da teoria da administração à sociologia da organização,
especialmente com seus estudos a respeito da burocracia. Weber estudou a burocracia pois via
sua expansão no sistema social como “o maior perigo ao homem” (TRAGTENBERG, 1992).

A burocracia, de acordo com seu criador, seria uma forma de dominação,
possuindo um ethos racional oriundo da cultura protestante, que teria causado uma influência
decisiva na evolução da sociedade moderna (WEBER, 2000; VASCONCELOS, 2002).
“Dominação”1 significaria a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas
(ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas (WEBER, 2000).

O criador da burocracia delineou os princípios de sua sociologia com base na
definição de “tipos ideais”, que não existiriam historicamente em uma forma realmente “pura”
(WEBER, 2000). Entre esses tipos, estariam os de “dominação legítima”, a saber (WEBER,
1964, 2000):

a) dominação racional (legal): baseada na crença na legitimidade das ordens
estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão
nomeados para exercer a dominação;
b) dominação tradicional: baseada na crença cotidiana na santidade das tradições
vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas
tradições, representam a autoridade;
c) dominação carismática: baseada na veneração extracotidiana da santidade, do
poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta
reveladas ou criadas.
Historicamente, a dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX,
como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao
poder tradicional (divino) e arbitrário dos príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas
(BRASIL, 1995).

Note-se que as teorias iniciais do modelo burocrático foram inspiradas a
partir da visão do sociólogo alemão sobre o modo de estruturação da Igreja e do exército
(GUERREIRO RAMOS, 1989) – no contexto histórico específico de Weber, o exército
prussiano.

Além disso, outros fatores que teriam motivado Weber a definir seu modelo de
dominação burocrático seriam a necessidade de separação (1) entre o político e o
administrador (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998) e, fiel ao ethos liberal, (2) entre a
política e a economia (TRAGTENBERG, 1992). Nesse contexto, Weber (2000) evidenciava
que a burocracia racional na área administrativa poderia tornar-se irracional na área das
decisões políticas.

Não somente visando a esse tipo de separação (político x administrador), mas
tendo em vista, também, a separação entre aquilo que é de interesse público do privado, numa
sociedade democrática (BRESSER PEREIRA, 1998b), Junquilho (2002) defende que o ethos
do “bureau” – sua aderência impessoal a regras, à especialização, à hierarquização das
relações sociais; o apego a procedimentos regularizados e rotineiros – estaria vinculado a
comportamentos capazes de garantirem a não-influência de interesses políticos e
compromissos particulares.

quadro administrativo burocrático

Weber (2000) sustenta que o tipo mais puro de dominação legal seria aquele
exercido por meio de um quadro administrativo burocrático, cujas características básicas
seriam (COVRE, 1991):

a) atribuições de funcionários fixadas oficialmente por regras ou disposições administrativas;
b) hierarquia e funções integradas em um sistema de mando, de tal modo que, em todos os níveis, haja uma supervisão dos inferiores pelos superiores;
c) atividades administrativas se manifestam e se baseiam em documentos escritos;
d) as funções pressupõem aprendizado profissional, com treinamento especializado;
e) o trabalho do funcionário exige que ele se consagre inteiramente ao cargo que ocupa (dedicação plena e tarefas específicas);
f) acesso à profissão é ao mesmo tempo acesso a uma tecnologia particular.

O modelo burocrático proposto por Weber (1963), definia, portanto, os atributos
da organização racional-legal, estando estes voltados para garantir a divisão do trabalho entre
os participantes, hierarquia, a existência de regras gerais de funcionamento, a separação entre
a propriedade pessoal e organizacional, a seleção de pessoal com base em qualificações
técnicas. O modelo se propunha a reger os agrupamentos sociais por meio de regras, estatutos,
regulamentos, documentação, obediência hierárquica, formalidade e impessoalidade.

A administração burocrática significa, ainda, dominação em virtude de
conhecimento: este é, de acordo com seu principal ideólogo, seu caráter fundamental
especificamente racional (WEBER, 2000). Essa racionalidade é explicada por Guerreiro
Ramos (1989) como tendo um aspecto “calculista”; ou seja, a “ação calculista” ‘- escolha de
uma forma de ação em lugar de outra – seria uma das características da organização formal
(burocracia) que a conformaria como “um modelo social fundamental”.

Ao se falar em burocracia, deve-se lembrar, ainda, dos princípios weberianos
acerca da resolução de conflitos por meio do uso do poder (WEBER, 1964). No caso da
burocracia, entendida como o staff administrativo do Estado, ganha destaque a autoridade
legal, baseada na crença racional da legalidade dos padrões das regras normativas e no direito
de determinar o que dever ser feito, por aqueles elevados à condição de “autoridades” por
meio dessas regras. Weber (1964) destaca que, no caso da autoridade legal, em contraposição
a outros tipos de autoridade por ele definidos – como a tradicional e a carismática -, a
obediência é devida à ordem impessoal legalmente estabelecida.

Vasconcelos (2002) explica, também, que Weber claramente definiu a burocracia
como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional-
legal. Nesse sentido não seria correto afirmar que a burocracia é um tipo organizacional que
se caracteriza pela aplicação da racionalidade instrumental. Outros formatos organizacionais
não-burocráticos também seriam fortemente orientados por critérios de racionalidade
instrumental; no entanto, o que definiria uma burocracia enquanto tal, no sentido weberiano,
seria a adoção de modos de autoridade racional-legal (WEBER, 2000).

A citada racionalidade seria um ponto-chave da definição da burocracia de Weber
(TRAGTENBERG, 1992). Burocracia seria igual à organização: um sistema racional é aquele
em que a divisão de trabalho se dá racionalmente com vista a determinados fins. Seria a
“forma mais racional” de exercício de dominação (WEBER, 2000), pois nela se alcançaria
tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor
e confiabilidade. A burocracia surgiria como uma expressão dessa racionalidade e se
caracterizaria pelo predomínio do formalismo (COVRE, 1991).

O triunfo do racionalismo é evidenciado pela total exclusão dos valores e emoções
humanas na sociedade e nas unidades organizacionais, que deveriam ser regidas por leis
científicas (REED, 1998). As organizações modernas deveriam privilegiar o conhecimento
racional e a técnica sobre a emoção e o preconceito humano. Esse “processo de dominação
[racional]” tentaria, portanto, eliminar da vida na organização todos os elementos humanos e
emocionais, passando a administração burocrática a funcionar com base no formalismo
impessoal – de modo formalmente igual para “cada qual” (WEBER, 2000) – e na eficiência
tipo-máquina (MARSDEN; TOWNLEY, 2001).

Definidas as principais características do modelo burocrático weberiano, passa-se
à discussão de como se deu sua implementação no aparato do Estado a partir do Século XX,
explorando-se as limitações e crises desse fenômeno.

3. LIMITAÇÕES E CRISES DO MODELO BUROCRÁTICO
Ao criar as bases do modelo burocrático, no final do Século XIX e início do
Século XX, Max Weber (2000) estava interessado em descrever suas observações empíricas,
advindas, por exemplo, da estrutura do exército prussiano, de forma a moldar a burocracia
como um fenômeno de dominação, enfatizando ser esta um produto do contexto histórico
(PAULA, 2002). Tragtenberg (1992) propõe que Weber, “longe de ser um ideólogo da
burocracia, é seu grande crítico”, pois teria estudado o fenômeno para criar “mecanismos de
defesa” contra essa forma de dominação.

No plano administrativo, deve-se relembrar que a burocracia surgiu no Século
XIX conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa
pública contra o patrimonialismo (BRASIL, 1995). Na medida, porém, que o Estado assumia
a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo
que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle.

Na conjuntura atual, a freqüente ocorrência de transformações e mudanças faz
com que a rigidez do modelo burocrático provoque ineficiências. O modelo burocrático já não
atenderia, em sua totalidade, às demandas sociais de um estado mais eficiente e voltado para o
cidadão (FERREIRA, 1996; BRESSER PEREIRA, 1997). Tendo sido associada à
ineficiência, ineficácia, atrasos, confusão, autoritarismo, privilégios, além de outros atributos
negativos, a burocracia assumiu, na grande maioria das vezes, uma conotação pejorativa
(VASCONCELOS, 2002).

Com o passar do tempo, a implementação do modelo sofreu adaptações históricas,
dependendo do contexto econômico-social e do local de implementação, dependendo, ainda,
dos sistemas cultural e institucional da sociedade na qual havia sido instalado (CROZIER,
1981). Essas adaptações ao modelo inicialmente imaginado por Weber levaram às chamadas
“disfunções” do modelo burocrático, ou seja, verificou-se que o modelo possuía limitações
que traziam prejuízos à gestão das organizações públicas. “Quanto mais esse modelo
prevalece, menor é a eficácia da organização”, afirma Crozier (1981).

Michel Crozier (1981) foi um dos autores que melhor captou as fraquezas do
modelo, tirando suas conclusões a partir de observações do funcionamento de organizações
tipicamente burocráticas existentes na França da década de 60. Embora envolvida num
contexto histórico, social e cultural próprios, sua análise aprofundada, efetivada “da maneira
mais científica possível” (CROZIER, 1981), conseguiu descrever com fidedignidade as
particularidades e os “vícios” burocráticos, contribuindo para seu melhor entendimento a
partir de uma teoria mais geral.

O estudioso francês (CROZIER, 1981) procurou interpretar o fenômeno como um
caso particular da teoria geral das organizações, efetivando análise nos pontos mais sensíveis
da “alienação burocrática”. Distante do cenário atual, no qual essa teoria discute os rumos
“pós-modernos” que supostamente segue a burocracia (CLEGG; HARDY, 1998, PAULA,
2002), Crozier, ainda na década de 60, propôs seu estudo com base em pesquisas empíricas
realizadas em duas vertentes: a primeira tratou do caso de uma grande organização
administrativa parisiense, “rígida, estandardizada e muito impessoal”, e a segunda examinou
uma grande organização industrial francesa pertencente ao Estado.

No primeiro caso – o da agência parisiense de contabilidade -, as observações de
Crozier (1981) foram centradas num dos problemas que sempre são associados ao fenômeno
burocrático: o problema da rotina e das tensões que a acompanham. O autor procurou
compreender a forma com a qual as decisões eram tomadas na organização estudada e a
profundidade das razões em virtude das quais parecia ter-se desenvolvido um modelo geral de
rotina. O estudo da agência de contabilidade permitiu a Crozier elaborar um esquema descritivo, no qual algumas práticas administrativas e certos comportamentos geralmente associados ao fenômeno burocrático podiam ser explicados em função do sistema social utilizado.

Quanto ao segundo dos dois casos de Crozier (1981), o do “Monopólio Industrial”

– nome dado à organização industrial estudada -, procurou-se investigar mais diretamente as
origens e as condições do desenvolvimento do fenômeno burocrático. O novo problema
tratado pelo autor, nesse segundo caso, foi o das relações de poder entre os indivíduos e entre
os grupos dentro de um sistema de organização. A pesquisa desenvolveu-se por meio de
visitas a fábricas e entrevistas com membros da direção dessas organizações e, eventualmente,
com representantes sindicais.
A partir do estudo das relações de grupo – ambientadas no sistema social de cada
fábrica -, e das formas de adaptação particulares que pareciam prevalecer em cada um dos
diferentes grupos, Crozier (1981) pôde aperfeiçoar sua descrição do sistema social da
organização estudada e, ao final, propor uma nova análise mais complexa de um exemplo
característico de “fenômeno burocrático”. Dessa análise, o autor concluiu, entre outros
aspectos, que a organização burocrática seria ineficiente devido à falta de bons canais de
comunicação entre dirigentes e empregados, situação que levaria à rotina e à rigidez, que, por
sua vez, seriam a causa da ineficácia das organizações aparentemente mais racionais.

Crozier (1981) mostrou em sua investigação sobre poder e burocracia como a
regra estrutura as relações entre os grupos, reforçando a impessoalidade na organização. Além
disso, a centralização do poder de decisão, a estratificação dos indivíduos em grupos
homogêneos e fechados induziriam comportamentos nos grupos organizacionais que
reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso
(VASCONCELOS; PINOCHET, 2002). Dentro dessa perspectiva, a burocracia seria uma
solução organizacional que tentaria evitar a arbitrariedade, o confronto entre os indivíduos e
grupos, e os abusos de poder.

Cabe observar, entretanto, que essa ênfase na impessoalidade, própria do modelo
burocrático, pode não ser a melhor forma de se conduzir a administração do Estado, caso
sejam considerados contextos culturais próprios. Dessa forma, mesmo se a regra leva a
“disfunções”, a falta de espontaneidade nas interações humanas e a formalização das relações
asseguram o funcionamento do sistema evitando conflitos. Para o contexto brasileiro, no qual
ainda há forte influência do “jeitinho” para a solução de impasses entre o impessoal e o
pessoal (FREITAS, 1997), nada mais distante da realidade.

Crozier (1981) salienta essa função da burocracia: evitar as relações pessoais e
espontâneas, suscetíveis de produzir conflitos. Essa constatação desconsidera, por exemplo,
os contextos culturais no qual a burocracia está instalada (FREITAS, 1997). Ademais, esse
incentivo à impessoalidade vai de encontro à perspectiva do Estado Moderno de incentivar a
participação e a motivação dos seus servidores: os modelos burocráticos tradicionais, pela sua
neutralidade e mentalidade, sufocariam essa motivação (MARCELINO, 1998). “Nenhuma
organização, sem dúvida, pôde e nem poderá jamais funcionar como uma máquina”, salienta
Crozier (1981).

Michel Crozier (1981) afirma, ainda, que, independentemente dos problemas e
disfunções do sistema, a burocracia é um sistema que tem a sua funcionalidade e sua lógica
próprias. A burocracia é uma solução organizacional que tentaria evitar a arbitrariedade, o
confronto entre os indivíduos e grupos e os abusos de poder (VASCONCELOS; PINOCHET,
2002). Para que esse sistema venha a ter a mínima funcionalidade e eficácia desejadas, seria
necessário, contudo, atentar para a dimensão cultural.

Ao abordar a questão da relação existente entre cultura nacional e cultura
organizacional, Freitas (1997) ressalta que as organizações são parte da sociedade e, portanto, de sua cultura. Nessa linha de raciocínio, pode-se pensar em mais uma limitação do modelo burocrático: sua adaptabilidade a diferentes contextos nacionais. A barreira cultural leva ao
entendimento que diferentes estágios de implementação da burocracia – totalmente
implementada em países desenvolvidos e ainda em seus estágios intermediários em países em
desenvolvimento (PETERS, 2001) – evidencia que não há como uniformizar sua aplicação em
países com estruturas políticas, econômicas e sociais distintas.

Até mesmo para se ter uma correta compreensão das conclusões a que chegou
Crozier (1981) em suas pesquisas sobre a burocracia francesa da segunda metade do Século
XX, deve-se atentar para as observações desse autor sobre a necessidade de se conhecer as
relações com o sistema social e cultural da sociedade [francesa] em cujo contexto seus dados
foram originados. Há que se admitir, portanto, a existência de diferenças específicas
“extraordinariamente sensíveis”, entre as estruturas e os modos de ação “burocráticos” das
diversas sociedades ocidentais, sem falar daquelas mais profundas existentes entre o Oriente e

o Ocidente (CROZIER, 1981).
Para superar as deficiências da forma burocrática de administrar, Crozier (1981) propõe que a dimensão cultural seja fortemente considerada. Em seu entendimento, para que
exista mudança real, ou seja, “para que a burocracia desapareça ou, pelo menos, se atenue”,
seria necessário superar os obstáculos a essa mudança, impostas pelas características de cada
sociedade nacional, procurando compreender o modelo de organização e o estilo de ação de
cada contexto nacional onde a burocracia se instalou. Além dessa dimensão, há que se tomar
em conta o ambiente histórico-ideológico no qual se originou o modelo proposto por Weber,
para que se tenha um real entendimento de suas proposições (TRAGTENBERG, 1992).

Essas limitações levaram ao reconhecimento que haveria uma crise do modelo
burocrático (CROZIER, 1981), dando espaço ao surgimento de teorias que visavam propor
novas formas de gerenciar o aparato do Estado, que não por meio de instituições baseadas no
modelo do “bureau”. Além disso, os movimentos de Reforma do Estado surgiram, entre
outras motivações, como uma reação natural às supostas ineficiências da burocracia (LANE,
2000).

4. A REFORMA DO ESTADO E A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A partir da década de 90, o foco central das discussões de políticos e formuladores
de políticas públicas em todo o mundo passou do ajuste estrutural, relacionado à questão
fiscal e às reformas orientadas para o mercado, para a reforma administrativa (BRESSER
PEREIRA, 1998a). Nesse tipo de reforma, impôs-se a questão da redefinição das funções do
Estado e de sua burocracia (BRESSER PEREIRA, 1998b).

Abrucio (1998) argumenta que as discussões sobre crise e reforma do Estado
podem ser dividas em três dimensões.

A primeira corresponde à dimensão econômica da crise
do Estado, sendo concernente à clássica discussão keynesiana de intervenção estatal na
economia.

A segunda seria a dimensão social, envolvendo a discussão sobre o consenso em
torno do Welfare State.

A terceira, concernente à dimensão administrativa – de interesse ao
presente estudo -, discute o chamado modelo burocrático weberiano, relativo ao
funcionamento interno do Estado.

Com os movimentos de reforma do Estado, oriundos, principalmente, da
percepção dos governos quanto às limitações do modelo burocrático -discutidas na seção
anterior deste estudo -, deu-se início à implementação de novas formas de gestão, com
modelos mais próximos daqueles empregados na iniciativa privada, efetivando-se
experiências, especialmente, em países anglo-saxões (FERLIE et al., 1996; ABRUCIO, 1997;
BRESSER PEREIRA, 1998a). A literatura acadêmica materializou essa tendência com teorias multidisciplinares que conformaram o que se convencionou chamar de “Nova Administração
Pública” (LANE, 2000; BARZELAY, 2001).

Esses novos modelos, identificados como “gerenciais”, deveriam dar maior
agilidade às ações dos governos, tendo, como gênese, uma preocupação central com as crises
fiscais que impuseram sérias limitações às ações das administrações públicas. Osborne e
Gaebler (1992) descreveram esses avanços advindos da administração de empresas a partir de
experiências em municípios e condados americanos. Os relatos dos autores sobre as
iniciativas de governos locais dos Estados Unidos seriam o embrião de um “novo paradigma”
na condução das ações dos governos, ou, ainda, de uma “nova forma de governança”.

Assim, a denominação de “gerencialismo” na administração pública seria
referente ao desafio de realizar programas direcionados ao aumento da eficiência e melhoria
da qualidade dos serviços prestados pelo Estado (FERREIRA, 1996). Para Abrucio (1997), o
gerencialismo seria um “pluralismo organizacional sob bases pós-burocráticas vinculadas aos
padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação”, não se constituindo num novo
paradigma capaz de substituir por completo o antigo padrão burocrático weberiano.

Esse
ideário “gerencial” teria, ainda, seu foco tanto com a hegemonia do privado em detrimento do
público, como com a ênfase no liberalismo econômico e político que teriam caracterizado as
últimas duas décadas (PAULA, 2001).

Ferlie et al. (1996) ressaltam a “ideologia” presente na importação de modelos
gerenciais da administração privada para a esfera pública – o “gerencialismo”-, principal
característica que conformou as teorias da Nova Administração Pública (NAP).

Esses autores
delinearam quatro modelos básicos, representando um movimento evolutivo a partir da
administração pública tradicional:

a) NAP – Modelo 1: dirigido à eficiência, pois considerava o serviço público
tradicional lento, burocrático e ineficiente;
b) NAP – Modelo 2: voltado a movimentos de downsizing e descentralização, buscando redução de gastos governamentais e formas mais flexíveis de gestão (redes organizacionais);
c) NAP – Modelo 3: a busca da excelência seria o principal objetivo desse modelo, com especial interesse na gestão da mudança e inovação na esfera pública, além de considerar a cultura organizacional como um importante fator a ser considerado;
d) NAP – Modelo 4: Orientação ao Serviço Público, nesse modelo, representa uma
fusão de idéias gerenciais advindas da administração privada para aplicação em
organismos públicos, com preocupações como qualidade dos serviços prestados,
oportunidade de participação dos usuários nas decisões de gestão pública e
construção dos conceitos de cidadania e accountability 2 .
O modelo de administração pública gerencial implica, em suma, no entendimento
de que o aparelho de Estado deve ser responsável pela formulação e regulação de políticas
públicas, não necessariamente por sua execução. Não se trata, pois, da aplicação direta dos
princípios da administração de empresas privadas na gestão pública, nem do abandono das
categorias da burocracia clássica de uma só vez. Implica, sim, em apropriações e adaptações
dos princípios utilizados pelas organizações privadas no sentido de dotar a administração
pública de um modelo que, efetivamente, a ajude a cumprir sua finalidade (FERREIRA,
1996).

No Brasil, a tentativa de se implementar a “administração gerencial” foi efetivada
por meio de diretrizes advindas do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”

(BRASIL, 1995), documento que apresenta fundamentações teóricas, uma apreciação
histórica e estrutural da administração pública brasileira e, principalmente, proposições para a
reformulação do aparelho de Estado brasileiro. O Plano Diretor, no entender de Marcelino
(1998), inovou, principalmente, ao propor a substituição do modelo burocrático weberiano
pelo modelo de administração gerencial.

A dimensão cultural foi uma das três dimensões nas quais baseou-se o Plano
Diretor em sua estratégia de reforma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995). A transição de
uma cultura burocrática para uma cultura gerencial baseou-se na utilização de idéias e
ferramentas de gestão mais recentes do setor privado, como é o caso dos programas de
qualidade, da reengenharia organizacional, da terceirização, do planejamento estratégico e de
outras que teriam sido “criticamente adaptadas” ao setor público (PAULA, 2001).

O Plano Diretor pretendia, no que se refere ao perfil gerencial do servidor público,
mudá-lo de “administrador burocrático”, vinculado ao tipo ideal weberiano, para um “novo
gerente”, caracterizado a partir de concepções da Nova Administração Pública
(JUNQUILHO, 2002). O protótipo do “administrador burocrático”, de acordo com a retórica
“gerencialista”, estaria associado à ineficiência, ao descomprometimento e à pouca atenção ao
usuário dos serviços públicos, enquanto o “novo gerente” seria empreendedor, criativo e
atento ao cliente.

Junquilho (2002), por intermédio de pesquisa empírica, concluiu que o quadro
atual mais fidedigno do servidor público padrão no Brasil apontaria para o denominado
“gerente caboclo”, que teria em seu perfil características intermediárias entre o “administrador
burocrático” e o “novo gerente”. Essa dificuldade na “absorção” de uma cultura
empreendedora não seria restrita aos brasileiros, pois essa situação poderia ser também
comprovada a partir da experiência inglesa (PAULA, 2001).

Revisitados alguns aspectos dos movimentos de Reforma do Estado – tendo sido
ilustrado o caso brasileiro por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – e
das teorias que lhes deram suporte, advindas especialmente da Nova Administração Pública (NAP),
cabe destacar o passo seguinte a essa discussão inicial: uma possível superação da burocracia
tradicional como o mais adequado mecanismo institucional de governança do Estado.

Preliminarmente, deve-se destacar que “governança” é um termo que não tem
uma definição única (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998), tendo em vista ter sido
caracterizado de maneiras diferentes por organismos internacionais, como o Ministério do
Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (Department for International Development DFID),
o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial,
que difundiram o conceito e despertaram o interesse acadêmico em torno do tema. Sua
definição mais ampla indicaria algo como uma ampla estratégia de reforma para reforçar as
instituições da sociedade civil e para tornar os governos mais abertos, responsáveis,
transparentes e democráticos.

governança

A governança, de acordo com Melo (1996), seria um conceito distinto da
governabilidade, implicando o modo de uso da autoridade política e estando relacionado à
“capacidade governamental de criar e assegurar a prevalência de regras universalistas nas
transações sociais, político-sociais e econômicas”.

Lane (2000) traz sua contribuição ao termo
“governança”, aplicada ao setor público, ao defini-la como um conjunto de teorias sobre como
os governos se articulam para o provimento de serviços em uma sociedade.

Essas discussões, em torno do novo papel do Estado e de quais seriam as
estruturas de governança que melhor se adaptariam ao cenário contemporâneo, numa suposta
substituição do modelo burocrático por alternativa mais eficiente, vêm sendo abordadas pelas
teorias que conformam a Nova Administração Pública (NAP). Lane (2000), ao explorar esse
tema, observa que a NAP traz uma “nova resposta à velha questão de Weber”: como seria a

dominação política concretamente atingida, ou seja, quando ela é aceita pelos dominados?

Esse autor afirma que Weber partiu de dois pressupostos básicos para chegar à formulação
dessa pergunta:

a) governos, em qualquer lugar que seja, envolvem a relação de superioridade
(dominação) de um pequeno grupo de pessoas sobre outro grupo maior de
pessoas;
b) a relação entre os líderes políticos e a população seria baseada na autoridade ou
dominação envolvendo a comunicação unilateral de comandos do primeiro para o
segundo grupo.
A resposta à pergunta de Weber levaria à conclusão de que um tipo especial de
mecanismo – a estruturação racional-legal de funcionários estabelecidos em organizações
formais, ou seja, o “bureau” – seria a forma mais efetiva de se governar um país (LANE,
2000). A dominação política, quando baseada no tipo de autoridade racional-legal, levaria à
legitimidade da relação entre os líderes políticos e aqueles que para eles efetivamente
executariam as tarefas do governo. A teoria weberiana, de acordo com Lane (2000), resultaria
de uma preferência por dois mecanismos institucionais que têm tido um papel predominante
desde o Século XX: (1) o “bureau” e (2) a empresa pública.

A NAP teria em seu cerne uma
rejeição à teoria de Weber que defenderia a idéia de que os governos são melhores
administrados por meio de instituições burocráticas.

Se a burocracia não é o mais adequado mecanismo institucional de governança,
quais seriam as alternativas? Em vez de se concluir por uma substituição de modelos de
governança – por exemplo, da burocracia pelo “contratualismo”3 proposto pela NAP -, os
teóricos parecem estar de acordo que os diferentes mecanismos podem atuar em paralelo e
melhor servir a determinados tipos de bens ou serviços sendo ofertados pelo Estado a seus
cidadãos (LANE, 2000). O uso de determinado mecanismo de governança seria sempre uma
questão de se confrontar vantagens e desvantagens.

Os modelos de NAP apresentados por Ferlie et al. (1996) sinalizam uma mudança
de abordagem do modo de se administrar o Estado, rumo a enfoques que valorizam aspectos
como a accountability, que não teriam sido privilegiados na burocracia em seus moldes
tradicionais.

A administração pública tradicional (burocrática) estaria, então, supostamente,
sendo substituída por novos mecanismos de governança, como aqueles que tentariam imitar o
comportamento dos mercados (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; LANE, 2000;
PETERS, 2001). De maneira mais radical, Lane (2000) conclui que o principal mecanismo de
governança estatal defendido pelas teorias da NAP, o contratualismo, estaria levando o Estado
a novas tendências, definitivamente distantes da estrutura burocrática de Weber.

Nesta seção, efetivou-se reflexões sobre o impacto sofrido pela burocracia no bojo
de movimentos de Reforma do Estado e nas discussões acerca de novos mecanismos de
governança estatal propostos pela Nova Administração Pública. Além disso, foi apresentada
breve contextualização ao caso brasileiro com a discussão de algumas proposições do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Resta saber, então, qual o caminho a ser seguido
no futuro pela burocracia estatal, segundo o enfoque da teoria organizacional.

5. A PÓS-BUROCRACIA
As discussões sobre novos mecanismos institucionais de governança que estariam
atuando lado a lado da burocracia, conforme evidenciado na seção anterior, que tratou dos
rumos tomados após os movimentos de Reforma do Estado, acabam por trazer à tona alguns
questionamentos: afinal, estamos numa era na qual o modo de administrar o Estado contemporâneo estaria se distanciando dos mandamentos clássicos da teoria weberiana? O
modelo burocrático estaria sendo substituído por um novo paradigma “pós-burocrático”? O
debate em torno dessas incertezas será construído, a seguir, na ótica da teoria organizacional.

Paula (2002) afirma que, com o intuito de aperfeiçoar seus instrumentos de
controle, os burocratas recorreriam a teorias administrativas e suas práticas. Dessa forma, a
organização burocrática seria um repositório de discursos e práticas administrativas, um
aparelho ideológico que, analogamente às teorias, se adaptaria às novas condições históricas.
Essas teorias, no ambiente organizacional burocrático, vêm recebendo diversas contribuições,
no sentido de se discutirem novas formas organizacionais, dentro de um contexto crítico às
teorias tradicionais – ciência “normal” versus “contranormal”, na dicotomia de Marsden e
Townley (2001) -, num movimento intitulado “pós-modernista”.

Define-se a “pós-modernidade” como a pesquisa da organização pós-moderna,
aquela que teria como principais características a descentralização, a estruturação em rede
conectada pela tecnologias de informação, bem como a liderança facilitadora e solucionadora
de conflitos e problemas, baseada na abertura, participação, confiança e comprometimento
(PAULA, 2001). Argumenta-se que essa corrente de pesquisa estaria interessada nas
mudanças que estariam ocorrendo nas formas organizacionais, sobretudo no afastamento da
forma organizacional dominante descrita por Max Weber, a burocracia (MARSDEN;
TOWNLEY, 2001). No entender de Burrel (1998), a modernidade, em suas fases tardias ou
pós-modernas, questiona a organização burocrática e sua legitimidade, quase tanto quanto
essa fora interrogada “naqueles longínquos tempos pré-modernos antes da industrialização”.

Na tentativa de definir o perfil dessas novas formas organizacionais, Vasconcelos
(2002), a partir de extensa pesquisa de autores da teoria organizacional, argumenta que o tipo
organizacional pós-burocrático estaria sendo representado por “organizações simbolicamente
intensivas, produtoras de consenso através da institucionalização do diálogo”. Esse autor
descreve as principais características desse tipo de organização:

a) seriam constituídos grupos de trabalho flexíveis e constituídas por forças-tarefa
temporárias com objetivos claros;
b) haveria espaços para diálogo e conversação, sendo enfatizada a confiança mútua;
c) seria usado o conceito de missão como ferramenta estratégica;
d) haveria a disseminação da informação para criar redes de difusão e recuperação de
conhecimento;
e) seriam criados mecanismos de feedback e avaliação de performance por “peer
review”;
f) haveria a criação de capacidade de resiliência e flexibilidade na organização.
Vasconcelos (2002) alerta para o fato de que organizações, baseadas em
princípios como os apresentados acima, seriam particularmente raras, e que, na verdade,
mesmo os mais fortes defensores do conceito de pós-burocracia estariam conscientes que,
enquanto tipo ideal, organizações verdadeiramente “pós-burocráticas” não existiriam. A maior
parte dos teóricos organizacionais contemporâneos consideraria que essas ”ilhas” de
comportamento pós-burocráticos estariam contidas dentro de estruturas burocráticas, as quais
poderiam evoluir em direção a um modelo organizacional estável e consolidado, capaz de se
institucionalizar como modelo dominante (VASCONCELOS, 2002).

Na visão da teoria organizacional, Weber teria dado origem a um modelo
interpretativo de análise organizacional, oriundo de sua sociologia de dominação e da análise
da burocracia e burocratização que derivam de seu trabalho (REED, 1998). A perspectiva do

poder vê a organização como uma arena de interesses e valores conflitantes, constituída pela
luta de poder. A limitação dessa narrativa estaria no fato de que ela seria incapaz de lidar com
as complexidades materiais, culturais e políticas das mudanças organizacionais. Reed (1998)
ressalta que o modelo racional nunca dominou totalmente a arena organizacional, sendo
questionado por linhas alternativas, que criticavam, principalmente, a inabilidade do modelo
racional em lidar com o dinamismo e instabilidade das organizações complexas.

A burocracia, alega Paula (2002), considerada como categoria histórica, estaria
sendo confundida com o tipo ideal weberiano. Essa distorção do pensamento weberiano, que
destacaria a burocracia como tipo de dominação, estaria gerando a “falácia da
desburocratização” (PAULA, 2002), caracterizada por Motta4 (apud PAULA, 2001, 2002)
como “engodo da organização pós-burocrática”, pois o que viria ocorrendo não seria a
desburocratização, mas, sim, uma adaptação da burocracia ao novo contexto histórico
(PAULA, 2001).

Apesar de todas as críticas ao modelo, a exemplo das propostas por Reed (1998)
no enfoque da burocracia como um modelo interpretativo de análise organizacional, ou
daquelas apresentadas por Paula (2002) ao considerar a burocracia como categoria histórica, o
quadro atual parece mostrar que a “velha” burocracia ainda não foi suplantada, ao menos
enquanto forma organizacional (DELLAGNELO; MACHADO-DA-SILVA, 2000).

Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) analisaram as evidências empíricas das
novas formas organizacionais, trazidas à tona em periódicos nacionais e estrangeiros (de
língua inglesa), durante o período de 1995 a 1998, que representariam ruptura com o modelo
burocrático de organização. Foi analisada a flexibilidade organizacional nos campos
tecnológico, estrutural e cultural, além do tipo de racionalidade predominante na lógica de
ação das organizações.

Para chegar às suas conclusões, os autores esclareceram que o procedimento
metodológico utilizado foi predominantemente qualitativo, do tipo descritivo-interpretativo,
baseado em artigos de periódicos que pudessem evidenciar empiricamente novas formas
organizacionais. O período escolhido para a pesquisa (janeiro de 1995 a julho de 1998) teve
como fatores de escolha (1) o amadurecimento da temática na área e (2) a viabilidade da
pesquisa.

Ao delinear o arcabouço teórico-empírico da pesquisa, Dellagnelo e Machado-da-
Silva (2000) observaram que a teoria pós-modernista vem contribuindo sobremaneira para as
discussões que tratam de ruptura e descontinuidade com os modelos tradicionais,
especialmente por explorarem novas manifestações concretas de formas organizacionais
alternativas. Quanto às novas formas organizacionais, os autores observaram que estas vêm
sendo retratadas, basicamente, de duas maneiras:

a) como representação de uma lógica de ação diferente da instrumental que é típica
do modelo modernista de organização;
b) como simples aperfeiçoamento da abordagem contingencial da administração.
Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) concluíram que não houve ruptura com o
modelo burocrático, tendo em vista que a lógica de ação predominante nas organizações
continua sendo voltada para o cálculo utilitário das conseqüências (GUERREIRO RAMOS,
1989), conforme mostraram os casos práticos apresentados na literatura analisada no estudo.
A flexibilidade estaria evidente tão-somente em aspectos relativos à dimensão tecnológica das
organizações. A consciência da ruptura seria mais forte, mais significativa, do que sua efetiva
vivência nas organizações.

O aspecto mais importante para a verificação se há ou não ruptura com o modelo
burocrático, na ótica de Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000), seria a análise do tipo de

racionalidade utilizada nas organizações. Os autores consideram fortemente as novas teorias
pós-modernistas sobre organizações (CLEGG; HARDY, 1998; MARSDEN; TOWNLEY,
2001) ao discorrerem sobre as evidências de ruptura com o modelo burocrático, apesar de
entenderem que tal perspectiva carece, ainda, de maior aprofundamento teórico e empírico.
Faltariam a muitos estudos uma consistência metodológica de análise que pudesse atestar a
ruptura com o modelo burocrático, mesmo sendo apresentadas evidências empíricas em tais
estudos.

Vasconcelos (2002) reforça esse entendimento de Dellagnelo e Machado-da-Silva
(2000), quanto à não ruptura com o modelo burocrático tradicional, pois as organizações ditas
“pós-burocráticas” ainda estariam fortemente vinculadas à autoridade racional-legal, base do
modelo criado por Max Weber. O raciocínio que leva a essa conclusão está fundamentado no
fato de que organizações pós-burocráticas estariam fundamentando sua legitimidade na
recuperação da autoridade carismática e na inserção limitada dentro de contextos
burocráticos, visando dinamizá-los (VASCONCELOS, 2002). Daí a explicação para a nãoexistência
de organizações puramente pós-burocráticas, tendo em vista estarem legitimadas
carismaticamente, mas ainda largamente normatizadas pela dominação racional-legal.

6. CONCLUSÃO
As reflexões apresentadas, baseadas na teoria clássica sobre o modelo de Weber,
na literatura da área de administração pública e nos estudos das teorias organizacionais,
mostram que, apesar da propalada superação do modelo weberiano tradicional por um novo
paradigma dito “pós-burocrático” (BRESSER PEREIRA, 1998a), as evidências mostram que
essa argumentação não se materializou de modo completo, de forma a poder ser reconhecido
um novo mecanismo de governança do Estado, capaz de atuar de forma totalmente
independente da burocracia.

Partindo-se dos princípios fundamentais da burocracia, a análise que se seguiu
neste estudo mostrou as limitações desse modelo como mecanismo de administração estatal,
procurando repassar algumas das críticas que seguidamente lhe são feitas, desde suas
implementações iniciais. Com isso, pôde-se fazer a transição para a discussão sobre novas
formas de se conduzir o aparelho do Estado, com suas pretensões de ser mais flexível e
eficiente, por meio da importação de modelos oriundos da iniciativa privada, na chamada
“administração gerencial”. Nesse debate, essencial é o papel das teorias da Nova
Administração Pública, que vêm questionar mecanismos institucionais de governança, como a
burocracia.

A importação de novos modelos de governança, distintos da burocracia, por países
em desenvolvimento, deve ser visualizada com cautela, tendo em vista o fato de que as
experiências retratadas pela literatura dominante foram levadas a efeito em países
desenvolvidos (PETERS, 2001). Até o momento, há poucos estudos que possam evidenciar,
com profundidade, o grau de implementação dessas inovações em países em desenvolvimento
(MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; PAULA, 2001), sendo a dificuldade de
implementação – e não o julgamento sobre o sucesso ou o fracasso de determinadas
iniciativas – a única conclusão segura que se tem acerca desse grupo de países, do qual o
Brasil faz parte.

O caso brasileiro contribuiu com o debate em torno da validade do modelo
burocrático no final do Século XX ao mostrar que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado trazia em seu bojo proposições como a “superação da administração pública
burocrática” (BRASIL, 1995). O Plano fazia, contudo, a ressalva de que não cabia descartar a

administração racional-legal, mas, sim, considerar (1) os aspectos em que esta se encontrava
superada e (2) aquelas características que ainda se mantinham válidas.

Não só a literatura da área de teorias organizacionais mostra que ainda não
ocorreu a mudança do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma, capaz de
suplantar seus fundamentos básicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e
legitimidade utilizadas, como a prática na administração governamental mostra que os
preceitos da Nova Administração Pública ainda convivem lado a lado com a teoria proposta
por Weber. Os mecanismos institucionais de governança, mais nos países em
desenvolvimento que naqueles desenvolvidos, ainda se baseiam essencialmente na teoria
weberiana (LANE, 2000).

A visão que se tem da burocracia é que ela se encontra no início de um continuum
(CLEGG; HARDY, 1998), dirigindo-se atualmente a novas formas organizacionais – quer
sejam “cadeias”, “conglomerados”, “redes” ou “alianças estratégicas”, todas rotuladas de
“pós-modernas” -, sendo essencialmente permeável, no caso do aparelho estatal, a inovações
gerenciais, como aquelas propostas pelo discurso da Nova Administração Pública. Esse
embate de idéias, em vez de levar à conclusão de uma possível superação completa da
burocracia, parece conduzir a uma reflexão mais aprofundada sobre qual seria a melhor
aplicação dos preceitos weberianos à gestão administrativa dos governos no mundo atual.

Notas

1 O termo “dominação” é também identificado pelo sociólogo alemão como “autoridade” (WEBER, 2000).

2 A accountability, segundo Campos (1990), trata da relação da burocracia e das elites políticas com a sociedade
e o controle que esta deve exercer sobre os administradores públicos.

3 O “contratualismo”, no contexto da Nova Administração Pública (NAP) , significa a gerência do Estado por
meio de um conjunto de contratos (LANE, 2000). Contratualismo, num regime de NAP, consistiria numa
variedade de acordos que guiariam a provisão de serviços públicos, sendo apenas alguns deles contratos regidos
por leis privadas.

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ano 33, n. 5, p. 68-87, set./out. 1993.

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