Princípios do Processo Legislativo


O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos preordenados (iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação), praticados pelos órgãos competentes, cujo objetivo é criar normas do Direito. A doutrina atual apresenta alguns princípios gerais que regem o processo legiferante e que lhe dão características.

Mas, afinal, o que são princípios? Princípios são precisamente a síntese dos valores mais relevantes de um determinado sistema jurídico. No caso do processo legislativo, os princípios são verdadeiros alicerces para a elaboração das normas jurídicas e servem de esteio para a interpretação e integração das normas constitucionais e regimentais que o disciplinam.

Esses princípios, entretanto, tratam do aspecto dinâmico do processo legislativo, chamado procedimento legislativo, no qual ocorrem as fases de elaboração da norma jurídica.

De acordo com José Afonso da Silva (2006, p. 50), os mais importantes princípios do processo legislativo são 5:
a) o da publicidade;
b) o da oralidade;
c) o da separação da discussão e votação;
d) o da unidade da legislatura;
e) o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares.

O princípio da publicidade refere-se à necessidade de as deliberações das Casas Legislativas serem públicas. Sobre essa publicidade, podemos observá-la sob três aspectos:
1º) possibilidade efetiva de o público poder assistir às deliberações das Câmaras;
2º) disponibilidade ao público em geral de atas das sessões e reuniões aprovadas pela própria Câmara e suas comissões;
3º) publicação pela imprensa de resumos ou extratos de suas atas e da livre informação do ocorrido em suas sessões e reuniões.

No Brasil, a publicidade oficial dos atos legislativos no âmbito federal realiza-se por meio do Diário do Congresso Nacional, do Diário da Câmara dos Deputados e do Diário do Senado Federal. Também dão publicidade dos atos e dos trabalhos das duas Casas do Congresso Nacional as emissoras TV Câmara e TV Senado, os jornais da Câmara e do Senado, as rádios Câmara e Senado, as agências de notícias das duas Casas, além das informações constantes nos sítios eletrônicos da Câmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e do Senado Federal (www.senado.gov.br). Outra forma de se ter acesso aos trabalhos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ocorre pela franquia ao público das sessões das duas Casas e das reuniões de suas comissões. Além do mais, tanto a Câmara quanto o Senado possuem comitê de imprensa, que permite livre acesso aos repórteres a tudo que acontece no interior do Congresso.

No entanto, esse princípio encontra algumas exceções, consubstanciadas na existência de sessões secretas, cujas atas são guardadas em sigilo (RICD, art. 92 a 94; RISF arts. 190 a 198; RC, art. 27). Há ainda nos Regimentos a possibilidade de se realizarem reuniões de comissões reservadas ou secretas (RICD, art. 48; RISF, art. 110).
O Regimento Interno da Câmara, ao tratar da ata de reunião secreta de comissão, assim estabelece, em seu § 6º do art. 48:

“Art. 48 …………………………………………………………………………..
……………………………………………………………………………………..
§ 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas que foram discutidos e votados, bem como dos votos apresentados em separado, depois de fechados em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubricado pelo Presidente, pelo Secretário e demais membros presentes, será enviada ao Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará indisponível para consulta”.

O § 3º do art. 93 do RICD, por sua vez, trata da ata da sessão secreta, e define que “antes de levantada a sessão secreta, a ata respectiva será aprovada e, juntamente com os documentos que a ela se refiram, encerrada em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubricado pelos membros da Mesa, e recolhida ao Arquivo”.

O princípio da oralidade prescreve que os debates concernentes ao processo legislativo ocorram de viva voz, tanto na discussão quanto na votação. Todavia, existem alguns casos em que as votações ocorrem por meio de painel eletrônico e outras em que as votações são secretas. De forma excepcional, permite-se que os discursos sejam simplesmente enviados à publicação sem terem sido pronunciados.

O princípio da separação da discussão e da votação diz respeito ao fato de a votação só se iniciar após encerrada a discussão de uma proposição. Uma vez finalizada esta, não mais se pode discutir a matéria durante sua votação. Observe que tanto o encaminhamento de votação como a declaração de voto não violam esse princípio, uma vez que não se volta a discutir a matéria.

O princípio da unidade da legislatura assegura a atuação de cada legislatura sem vincular-se com a precedente. Esse princípio, também chamado de princípio da independência da legislatura, aplica-se à Câmara dos Deputados e às demais Casas Legislativas dos Estados, Distrito Federal e Municípios. No entanto, cumpre salientar que, no Senado Federal, a renovação alternada de um e dois terços de seus membros e o mandato de oito anos dos Senadores não permite uma distinção nítida entre as legislaturas (CF, art. 46 §§ 1º, in fine, e 2º).

Esse princípio tem por escopo permitir que cada legislatura seja una e independente das demais, iniciando-se a tarefa de cada Congresso sem relação com os trabalhos da legislatura anterior. Entretanto, esse não é um preceito absoluto, uma vez que nem todas as proposições pendentes de uma legislatura são arquivadas ao final dela, como se pode depreender do teor do art. 105 do RICD:

“Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas a proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação, bem como as que abram crédito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as:
I – com pareceres favoráveis de todas as comissões;
II – já aprovadas em turno único, em primeiro ou segundo turno;
III – que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originárias;
IV – de iniciativa popular;
V – de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da República.
Parágrafo único. A proposição poderá ser desarquivada mediante requerimento do Autor, ou Autores, dentro dos primeiros 180 (cento e oitenta) dias da primeira sessão legislativa ordinária da legislatura subseqüente, retomando a tramitação desde o estágio em que se encontrava”.

De igual forma, o Regimento Interno do Senado Federal assim prescreve:
“Art. 332. Ao final da legislatura serão arquivadas todas as proposições em tramitação no Senado, exceto:
I – as originárias da Câmara ou por ela revisadas;
II – as de autoria de Senadores que permaneçam no exercício de mandato ou que tenham sido reeleitos;
III – as apresentadas por Senadores no último ano de mandato;
IV – as com parecer favorável das comissões;
V – as que tratem de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional (Const. art. 49);
VI – as que tratem de matéria de competência privativa do Senado Federal (Const. art. 52);
VII – pedido de sustação de processo contra Senador em andamento no Supremo Tribunal Federal (Const., art. 53, §§ 3º e 4º, EC n.º 35/2001).
§ 1º Em qualquer das hipóteses dos incisos do caput, será automaticamente arquivada a proposição que se encontre em tramitação há duas legislaturas, salvo se requerida a continuidade de sua tramitação por 1/3 (um terço) dos Senadores, até 60 (sessenta) dias após o início da primeira sessão legislativa da legislatura seguinte ao arquivamento, e aprovado o seu desarquivamento pelo Plenário do Senado;
§ 2º Na hipótese do § 1º, se a proposição desarquivada não tiver a sua tramitação concluída, nessa legislatura, será, ao final dela, arquivada definitivamente”.

O princípio do exame prévio do projeto por comissões parlamentares tem por objetivo definir a necessidade de, em regra, os projetos passarem por comissões de caráter técnico-legislativo ou especializado a fim de que sejam apreciados previamente à deliberação do Plenário das Casas Legislativas. As comissões estudam as matérias relativas aos projetos, emitindo pareceres sobre sua constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira, orçamentária, e sobre o mérito. Em regra, esses pareceres são, posteriormente, discutidos e votados em Plenário. A exceção são os projetos apreciados com poder conclusivo das comissões que, salvo recurso interposto para deliberação em Plenário da Casa, são apreciados exclusivamente pelas comissões (RICD, art. 24, II; RISF, art. 91).

O Regimento Interno do Senado Federal apresenta, ainda, no Título XV, “Princípios Gerais do Processo Legislativo”, alguns preceitos que, de forma geral, corroboram os acima elencados – como o da publicidade (art. 412, XII) –, bem como acrescenta alguns outros, como os relativos:
a) ao papel do RISF como instrumento de legitimidade na elaboração da norma legal por meio de sua observância rigorosa (art. 412, caput); b) à impossibilidade de prevalência sobre a norma regimental de acordo de lideranças ou decisão do Plenário, ainda que unânime, tomados ou não por meio de voto (art. 412, III); c) à nulidade de qualquer decisão contrária norma regimental (art. 412, IV); d) a possibilidade de ampla negociação política desde que feita por meio de procedimentos regimentais existentes (art. 412, XIII). Outros pontos dispostos no referido Título ressaltam a necessidade de observância da participação plena dos Senadores nas atividades legislativas (art. 412, I), dos direitos das minorias (art. 412, VII), do quórum regimental (art. 412, X), entre outros.
Por fim, cumpre ressaltar que, em regra, todos os cinco princípios acima expendidos foram admitidos pelo direito pátrio, conformam o processo de produção das leis de nosso país e dão-lhe contorno e características.

Referências Bibliográficas:
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. 6ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2004.
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Regimento Interno da Câmara dos Deputados, consolidado até a Resolução n° 23/2004. Atualizado em 26/5/2004. Câmara dos Deputados: Centro de Documentação e Informação (versão eletrônica, disponível em http://www2.camara.gov.br/legislacao/regimentointerno.html).
BRASIL. Congresso. Senado Federal. Regimento Interno do Senado Federal. Texto editado em conformidade com a Resolução n° 18, de 1989, consolidado com as alterações decorrentes de emendas à Constituição, leis e resoluções posteriores, até 2002. v. 1. Brasília: Senado Federal, 2003.
BRASIL. Congresso. Regimento comum: Resolução n.º 1, de 1970-CN, com alterações posteriores, até 2002: Legislação conexa. – Reimpressão. – Brasília: Congresso Nacional, 2004.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nos 1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nos 1 a 6/94 – Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2005.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: texto consolidado até a Emenda Constitucional n.º 52/2006 – Brasília: Senado Federal (versão eletrônica, disponível em http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/, em 3/5/2006).
PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. Processo Legislativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2003.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

Fonte:
André Corrêa de Sá Carneiro, servidor da Câmara dos Deputados, Chefe de Gabinete de liderança partidária. Contato: andre.carneiro@camara.gov.br

Imagem: http://www.badaueonline.com.br/dados/imagens/justica(4).jpg

Anúncios

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s