Administração pública: Autarquia


Fonte: Wikipédia
 

Administração pública

A origem do vocábulo autarquia é grega, significando qualidade do que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma. A ideia da autarquia reside na necessidade da pessoa política criar uma entidade autônoma para a realização de atividade tipicamente pública, sendo uma das formas de materialização da descentralização administrativa. Além disso, a autarquia é capaz de administrar-se com independência relativa (e não absoluta), visto que há a fiscalização do ente criador. São pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica (art. 37, XIX, da Constituição Federal), que dispõem de patrimônio próprio e realizam atividades típicas do Estado, de forma descentralizada.

Segundo José Carvalho dos Santos Filho, o termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio. No direito positivo, o termo perdeu essa nossa semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado, de onde se originou. Na verdade, até mesmo em relação a esse sentido, o termo está ultrapassado e não reflete mais uma noção exata do instituto. Diz ainda a importância de observar que não se deve fazer qualquer ligação entre a terminologia e o perfil jurídico da autarquia, e sim, apenas considerar que trata-se de uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo Estado, para o desempenho de atividade pré-determinada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres.

Segundo Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, estes são os significados do vocábulo autarquia que podem interessar a este estudo em relação à Administração Pública:

Autarquia. [Do gr. autarchía] S.f. 1. Poder absoluto. 2. Governo de um Estado pelos seus concidadãos. (…) 5. Jur. Entidade autônoma, auxiliar e descentralizada da administração pública, sujeita à fiscalização e à tutela do Estado, com patrimônio constituído de recursos próprios, e cujo fim é executar serviços de caráter estatal ou interessantes à coletividade, como, entre outros, caixas econômicas e institutos de previdência.[1]

Plácido e Silva, no entanto, esclarece com mais precisão a colocação do termo no mundo jurídico:

“Palavra derivada do grego autos-arkhé, com a significação de autonomia, independência, foi trazido para linguagem jurídica, notadamente do Direito Administrativo, para designar toda organização que se gera pela vontade do Estado, mas a que se dá certa autonomia ou independência, organização esta que recebeu mais propriamente a denominação de autarquia administrativa.”[2]

Todavia, verifica-se um sentido terminológico um pouco diferente no dicionário Lello Universal Dicionário Enciclopédico Luso-Brasileiro quanto à significação, embora nenhuma controvérsia reste sobre a sua gênesis etimológica:

“Autarquia. S. f. (gr. autarchia). Governo autónomo. Corporação administrativa: as câmaras municipais e as juntas de freguesia são autarquias. Autonomia.”[3]

A etimologia grega que originou o vocábulo pouco se aplica no campo do Direito Público. Aliás gera até confusão. O significado de autogoverno ou governo próprio na Administração Pública não preservou essa noção semântica, passando a ter “o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob o controle do Estado, de onde se originou“, ensina José dos Santos Carvalho Filho. [4]

Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, o termo teria sido utilizado pela primeira vez em fins do século XIX, na Itália, por Santi Romano, quando este escreveu sobre o tema “decentramento administrativo” para a Enciclopédia Italiana. “Com o vocábulo autarquia ele fazia referência às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários”.[5]

É notável a contribuição da doutrina italiana quanto aos estudos iniciais dos entes autárquicos de maneira sólida e influente. Cuidaram os publicistas daquele belo país da conceituação de autarquia, estabelecendo a indispensável distinção do vocábulo autonomia. Grande relevância tiveram os trabalhos de Guido Zanobini e Renato Alessi que desenvolveram o conceito de autarquia como entidade da Administração Indireta, conforme os menciona o mestre José Cretella Júnior em sua obra citada.

Autarquias no Brasil

No Brasil, a autarquia é a pessoa jurídica de direito público, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta. O seu regime jurídico pouco se diferencia do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros, como a própria Administração Pública. Difere da União, Estados e Municípios – pessoas públicas políticas – por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio direito. Portanto, autarquia é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o poder de auto-administração, nos limites estabelecidos em lei.

Desta forma, temos que a autarquia é um tipo de administração indireta e está diretamente relacionada à administração central, visto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer à legislação da administração à qual está submissa.

É ainda importante destacar que as autarquias possuem bens e receita próprios. Assim, não se confundem com bens de propriedade da Administração Direta à qual estão vinculadas. Igualmente, são responsáveis por seus próprios atos, não envolvendo a Administração Central, exceto no exercício da responsabilidade subsidiária.

Na administração pública brasileira, uma autarquia é uma entidade auxiliar da administração pública estatal, autônoma e descentralizada. É um dos tipos de entidades da administração indireta. Seu patrimônio e receita são próprios, porém, tutelados pelo Estado. O Decreto-Lei nº 200 de 1967, no seu artigo 5º, inciso I, define autarquia como “Serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. A autarquia brasileira é o correspondente, aproximado, do instituto público da administração pública portuguesa.

Na estrutura da administração, esta pode ser direta ou indireta. Na primeira, encontramos órgãos que, na esfera federal, podem ser exemplificados pelos ministérios. Já na segunda, encontramos pessoas (entes), como exemplo as autarquias. Daí extrai-se que autarquias são entes da Administração Pública Indireta, com personalidade jurídica e descentralizada do Poder Executivo.

As autarquias são criadas por lei, para executar, de forma descentralizada, atividades típicas da administração pública. Sua organização interna pode vir através de decretos (emanam do poder executivo); de portarias (ministérios, secretarias); regimentos ou regulamentos internos.

São autarquias, por exemplo, as universidades federais. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, são pessoas jurídicas de direito público de capacidade exclusivamente administrativa.

Seu eixo figurativo é passível de exteriorização fenomenológica por intermédio de uma gama definida de espécies, tais como as fundações públicas, concatenações autárquicas estribadas em bases fundacionais, e aquelas qualificadas em condições excepcionais como Agências executivas ou Agências reguladoras, desdobramentos autárquicos informados por cânones institucionais amoldados ao Regime Especial, engendrado a reboque da Reforma Administrativa.

Diversos são os exemplos de autarquias, federais, estaduais ou municipais, em nosso ordenamento, como: Banco Central, USP,UFRJ, INSS, ANATEL, ANVISA, INPI, CVM,INMETRO.

Evolução histórica

As entidades com natureza autárquica no Brasil, já existiam antes mesmo de ter o seu conceito elaborado pela doutrina ou pela legislação. De acordo com o pensamento de alguns doutrinadores, a primeira autarquia teria sido a Caixa Econômica Federal, instituída em 1861, pelo governo imperial, porém sobre esse tema existem algumas controvérsias sobre a natureza jurídica.

O primeiro conceito legal da autarquia foi dado pelo Decreto- lei nº 6.016, de 22-11-43 que a definia como “o serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explicita ou implicitamente reconhecida por lei”. Nos nossos dias, seu conceito legal encontra-se embasado no artigo 5º, I, do Decreto-lei nº 200: “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. Por não ter constado nesse artigo a natureza pública de sua personalidade, essa falha foi corrigida pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, que, no artigo 170, § 2º, repetiu aquela norma, excluindo a referência às autarquias. Ocorreu a mesma falha na nossa atual Constituição, cujo artigo 173 §1º, na sua redação original fazia referência a “outras entidades que explorem atividade econômica”. Com a alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/98, o dispositivo implicitamente exclui as autarquias, pois faz expressa referência à empresa pública, sociedade de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviço. Para Di Pietro, se falha existe não propriamente o Decreto- lei nº 200, mas na escolha da entidade autárquica para o exercício de atividades em que ela não se revela como a forma mais adequada.

Conceito e característica

Pode-se conceituar autarquia, baseando-se em alguns elementos necessários a serem analisados: os relativos à personalidade jurídica, à forma de instituição e o objeto. “A pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, ausentes de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado”.

Temos como principais características das autarquias:

  1. Criação por lei; é exigência que vem desde o Decreto-lei nº 6.016/43, repetindo-se no Decreto-lei nº 200/67 e constando agora do artigo 37, XIX, da Constituição.
  2. Personalidade jurídica pública; ela é titular de direitos e obrigações próprios, distintos daqueles pertencentes ao ente que a instituiu: sendo pública, submete-se a regime jurídico de direito público, quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios, sujeições.
  3. Capacidade de auto-administração; não tem poder de criar o próprio direito, mas apenas a capacidade de se auto-administrar a respeito das matérias especificas que lhes foram destinadas pela pessoa pública política que lhes deu vida. A outorga de patrimônio próprio é necessária, sem a qual a capacidade de auto-administração não existiria.
  4. Especialização dos fins ou atividades; coloca a autarquia entre as formas de descentralização administrativa por serviços ou funcional, distinguindo-a da descentralização territorial; o principio da especialização impede de exercer atividades diversas daquelas para as quais foram instituídas.
  5. Sujeição a controle ou tutela; é indispensável para que a autarquia não se desvie de seus fins institucionais.

Assim conceitua-se autarquia com a inclusão desses dados da seguinte forma: A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.

Classificação

As formas de classificação das autarquias são distintas entre os diversos autores, devido às diferentes óticas sobre as quais se procede a análise dessas pessoas administrativas. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a classificação pode ser de acordo com vários critérios. Tipo de atividade: Econômicas, de crédito, industriais, de previdência e assistência, profissionais ou corporativas; capacidade administrativa, geográfica ou territorial e a de serviço ou institucional; estrutura, fundações e corporativas; âmbito de atuação, federais, estaduais e municipais.

Para José dos Santos Carvalho Filho, pode-se apontar três fatores que de fato demarcam diferenças entre as autarquias. São eles:

  • O nível federativo- as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela União, Estados, Distrito Federal e pelos Municípios.
  • Quanto ao objeto- dentro das atividades típicas do Estado, as que estão pré-ordenadas, as autarquias podem ter diferentes objetivos: as autarquias assistenciais são aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas, ou à categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e sociais, conforme artigo 3, III, da C.F. (como, por exemplo, a SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste).

Patrimônio

A questão patrimonial diz respeito à caracterização dos bens em públicos e privados, embasado no artigo 65 do antigo Código Civil, que dizia: ”São públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”

Em 1916, o sistema jurídico administrativo sofreu várias mudanças com a criação desse tipo especial de pessoas jurídicas – as autarquias – que, mesmo sem integrar a organização política do Estado, a ela está vinculada, ostentando personalidade jurídica de direito público. Vários doutrinadores, com intuito de adaptarem-se à norma do Código Civil e mais ainda de proteger os bens das pessoas federativas, qualificaram os bens públicos como aqueles que integram o patrimônio das pessoas administrativas de direito público. Dessa forma, pacificou-se o entendimento de que os bens das autarquias são considerados como bens públicos.

Pessoal

O art. 39 da CF prevê que as pessoas federativas ficaram com a obrigação de instituir, no âmbito de sua organização, regime jurídico único para os servidores da Administração Direta, das autarquias e das fundações públicas, que, segundo Carvalho Filho, foi a maneira que o legislador encontrou de manter planos de carreira idênticos para esses setores administrativos, acabando com as antigas diferenças que, como é sabido, por anos e anos, provocaram inconformismos e litígios entre os servidores. Atualmente, após ser extinto o regime jurídico único, desvinculou-se da Administração Direta o regime de pessoal das autarquias, podendo, agora, ser estatutário ou trabalhista, conforme previsto em lei, entretanto nada impedirá que sejam diversos os regimes funcionais. Enfim, será a lei do ente federativo que dispuser sobre o assunto.

Controle Judicial

As autarquias, por serem dotadas de personalidade jurídica de direito público, podem praticar atos administrativos típicos e atos de direito privado (atípicos), sendo este último, controlados pelo judiciário, por vias comuns adotadas na legislação processual, tal como ocorre com os atos jurídicos normais praticados por particulares. Já os atos administrativos, possuem algumas características especiais, pois eles são controlados pelo judiciário tanto por vias comuns, quanto pelas especiais, como é o caso do mandado e da ação popular.

Necessário se faz destacar que os elementos do ato autárquico que resultam de valoração sobre a conveniência e oportunidade da conduta, são excluídos de apreciação judicial, assim como os atos administrativos em geral que trazem o regular exercício da função administrativa e são privativos dos seus agentes administrativos.

Foro dos litígios judiciais

As autarquias federais são referidas no art. 109, I da C.F, dispositivo pertinente à competência da Justiça Federal. Nos litígios comuns, sendo autores, rés, assistentes ou oponentes, têm suas causas processadas e julgadas na Justiça Federal, sendo competente também o foro apropriado para processar e julgar mandados de segurança contra agentes autárquicos.

Quanto às autarquias estaduais e municipais, os processos em que encontramos como partes ou intervenientes terão seu curso na Justiça Estadual comum, sendo o juízo indicado pelas disposições da lei estadual de divisão e organização judiciárias.

Nos litígios decorrentes da relação de trabalho, o regime poderá ser estatutário ou trabalhista. Sendo estatutário, o litígio será de natureza comum, as eventuais demandas deverão ser processadas e julgadas nos juízos fazendários. Porém, se o litígio decorrer de contrato de trabalho firmado entre a autarquia e o servidor, a natureza será de litígio trabalhista (sentido estrito), devendo ser resolvido na Justiça do Trabalho, seja a autarquia federal, estadual ou municipal.

Responsabilidade Civil

Conforme prevê o art. 37 § 6º, da CF, as pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. A regra contida no referido dispositivo, consagra a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, aquela que independe da investigação sobre a culpa na conduta do agente.

Prerrogativas autárquicas

As autarquias possuem algumas prerrogativas de direito público, sendo elas:

  • imunidade tributária: previsto no art. 150, § 2 º, da CF, veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, desde que vinculados as suas finalidades essenciais ou às que delas decorram. Podemos, assim, dizer que a imunidade para as autarquias tem natureza condicionada.
  • impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o instrumento coercitivo da penhora como garantia do credor.
  • imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não podem ser eles adquiridos por terceiros através de usucapião.
  • prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra autarquias prescrevem em 5 anos.
  • créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como divida ativa e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais.
  • principais situações processuais específicas:

As autarquias são consideradas como fazenda pública, razão pela qual, nos processos em que é parte, tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188 do CPC). Elas estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição. A defesa de autarquia em execução por quantia certa, fundada em titulo judicial, se formaliza em outros apensos ao processo principal e por meio de embargos do devedor, este último conforme art. 741 do CPC.

Agências autárquicas reguladoras e executivas

Essas agências possuem como função principal o controle de pessoas privadas que estão incumbidas da prestação de serviços públicos, e regra sobre a forma de concessão ou permissão, para que se evite abusos neste campo por pessoas da iniciativa privada. Pode-se classificar em duas categorias: as agências reguladoras, com função básica de controle e fiscalização, adequadas para o regime de desestatização, e as agências executivas, mais apropriadas para a execução efetiva de certas atividades administrativas típicas de Estado.

Associações públicas

Segundo Carvalho Filho, a Lei nº 11.107, de 6.4.2005, que dispõe sobre normas gerais de instituição de consórcios públicos, previu que estes mecanismos deverão constituir associação pública ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1 º, § 1º). Ao referir-se à personalidade, o legislador estabeleceu que a associação pública terá personalidade jurídica de direito público (art. 6º, I), ao contrário da outra alternativa, em que a pessoa terá personalidade jurídica de direito privado. Formado o consorcio público com a fisionomia jurídica de associação pública, sempre para a consecução de objetivos de interesse comum dos entes pactuantes e para a implementação do sistema de gestão associada, esta com base no art. 241 da CF, terá ela personalidade jurídica de direito público e natureza jurídica de autarquia. Conseqüentemente, a tais associações serão atribuídas todas as prerrogativas que a ordem jurídica dispensa às autarquias em geral.

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